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第84章（第1页）

这个办法还是挺管用的。通过拨款的限制，如拒绝拨款或设置使用拨款的条件，确保军队不能独立于国会的控制之外。富兰克林&iddot;罗斯福总统派海军作全球航行，可是由于国会威胁要撤销军事拨款，他不得不让军舰半途而归。国会的招数是，它决定只为舰队回国提供拨款，否则，舰队就只能呆在原地了。就凭这一点，任何独裁者都不会对代议制民主有好感。

也正因为预算如此重要，国会对于军事预算也不含糊。军队只能是纯粹的花钱机构，它不能以任何方式挣钱。它的一切开支只能来自于国会的拨款。马克斯韦尔&iddot;泰勒上将曾说：

和大多数议会制度国家的做法不同，美国三军的参谋长们作为军种的参谋长及参谋长联席会议的成员，必须经常出席国会的各个委员会作证。此外每年至少要在两院的武装部队委员会及拨款委员会上各出席作证一次。在正常的年月里，还要就原子能、导弹、军事人员、后备力量及军事援助计划等等特殊问题出席作证。

比如，依照美国国会众议院法律修订咨议局编《美国法典》（1988年版）中有关法律条款，国防部长每年应该就国防部的开支、工作和成就向总统和国会作出书面报告，提交的这份报告中，还应该包括各军种部有关该部的开支、工作和成就的报告等；国防部长应在每年4月8日前向国会参议院和众议院的武装部队委员会和拨款委员会提交有关合众国在海外驻军费用的报告；&ldo;国防部长应于每年4月1日之前向国会提交《五年防务规划》（及其附录），该规划是国防部长为支援国防部的计划、项目和活动而制定的预算中预计的开支和建议拨款数额的依据。&rdo;

里根时期的国防部长温伯格在回忆录里这样谈到自己的切身体会：&ldo;每年的预算战斗都是一场漫长的战役。其过程有听证会、会议，在五角大楼以及其他地方同各位众议员、参议员共进早餐以及单独拜访参众两院议员。为了努力使总统重振军备计划的大原则及其诸多细节赢得公众的支持，我在电视和电台上的露面比我愿意做的多得多，和报纸编辑委员会、单独的记者及专栏作家们举行了无数次的会议，同舆论界头面人物共进晚餐，而且发表数不清的演讲。&rdo;

有时候，堂堂国防部长，会遭到国会议员的痛斥。在1983年2月3日的一次预算听证会上，来自密执安州的民主党参议员小唐纳德&iddot;里格尔，把国防部长温伯格批了个狗血喷头，以至于温伯格后来在回忆录还称之为&ldo;我记忆中最为恶毒的蛊惑民心的例子之一&rdo;。这位议员劈头盖脸说温伯格为&ldo;挥霍者卡珀&rdo;，声称&ldo;我想我们第一次有了一个其基本判断是危害我们国家的国防部长。在估计我们国家的国防需要时，你是一个失去了理智平衡、十足僵硬的空头理论家。我认为由于你狂热地坚持超出我们需要和能力的国防增支，你正在损害我们的国家安全&rdo;。

例外只限于马歇尔一个人

在美国联邦政府的行政分支里，1789年成立了陆军部，1798年又成立了海军部。陆海军的指挥统帅机构相互独立，自成系统，陆军部长和海军部长都是内阁成员，直接接受总统的领导。到了二战的时候，这种体制的缺陷，暴露无遗。

1941年，参议院成立国防计划审查特别委员会，杜鲁门担任主席。结果他&ldo;才认识到由于陆、海军部分立，互不协调，所造成的浪费和无能到了怎样的地步&rdo;。比如他发现，陆海军在美国和巴拿马都建有紧相毗邻的巨大飞机场，&ldo;可是海军的飞机不能在陆军的机场上着陆，而陆军的飞机也不能在海军的机场上降落&rdo;。

正是因为战争中暴露出的种种弊端，美国当局感到有必要统一国防机构。1943年秋，时任陆军参谋长的马歇尔，首先提出了战后统一三军的建议。杜鲁门也在就任总统前不到一年的时候，发表文章公开主张海陆军合并，成立一个新的国防机构，把所有的国防单位都合并到这个机构里来，归掌握实权的首长指挥。

可是，设立国防部的过程并不一帆风顺。直到1947年7月，国会才通过了美国第一个关于国防体制的基本法‐‐《国家安全法》。根据该法，设立了国家军事部，&ldo;作为政府的一个行政部门&rdo;。9月，福莱斯特出任首任部长。当时，陆军部长、海军部长和空军部长，和国防部长一样，也是国家安全委员会和内阁的正式成员。第一任部长福雷斯特尔在三军部长和参谋长的任命问题上，几乎没有发言权。可是他在海军部长任上的时候，曾坚持认为，国防部长的权力不能太大。等他自己成了国防部长，却发现，他缺少同他所负责任相应的权威。

1949年8月修改了《国家安全法》，国家军事部改成国防部，设参谋长联席会议为国防部的常设机构，并创设了参谋长联席会议主席一职。1958年，法律又赋予了国防部长新的权力，军事部门划归国防部领导。原来的陆、海、空军三个部，降格为单纯的军种部，国防部长直接指挥监督各军种部。

不管国防部如何改革，秉持文官统治是一以贯之的原则。表现在国防部长的任命问题上，就是该职只能由文职人员充任。

第一任国家军事部部长福雷斯特尔和其后任路易斯&iddot;约翰逊，不仅在就职之前十年内没有担任过常备军军官，就连正规军里的三等兵都没当过。可是在1950年，当杜鲁门总统想撤掉路易斯&iddot;约翰逊的时候，情形就有所不同了。当时正逢朝鲜战争，杜鲁门想让马歇尔出山。

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