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第119章（第1页）

烟草论争的发起和持续之所以可能，是缘于政治权力和官僚机构拥有的代理权限的共同推动。如果关于烟草和健康的决定权仅仅交给国会，无疑（烟草）制造商们会取得胜利，不会通过任何健康警告。烟草标签之争显然是（官僚）机构权力影响甚至形成公共政策的典型案例。

比较研究◇日本：命令式的官僚制

日本是一个典型的官僚制国家。在19世纪70年代，明治天皇的现代化运动引进了法国的行政管理模式，东京的中央政府非常强大。二战前后，官僚机构负责日本政府的运作，以资本管制而非自由市场的方式实现经济的快速发展。在日本官员的心目中，民选的领导人如同小丑一样不受重视。

东京政府的核心是关于财政、国际贸易与工业、农业和建设的部门。由于拥有安排贷款和补贴、分派政府合约的权力，它们是备受尊重的经济类部门。日本的高级官员大多毕业于东京大学，是经过精心挑选的精英群体。许多文官年纪很轻就从政府退休，然后在其以前监管的企业中谋得一份不错的工作。

日本的各部自成体系，相互之间没有什么合作，也不必为政府的整体利益负责。有人认为，日本处于&ldo;无人负责&rdo;的境地。大臣们监控着企业的运作，后者必须听命于他。大臣来自政治任命，通常也是议员；次官是职业文官，负责具体事务，和英国的情形差不多。

最为有名的部门是通产省（负责经济、贸易和工业发展），这是日本产品输出狂潮的中心，鼓励发展那些能够赢得世界市场的产品（如照相机）。许多人认为，通产省对于日本在战后创造经济增长的奇迹功不可没，它对于经济的监管方式也形成了自己的模式。20世纪90年代以来，日本经济走向滞胀，政府管制经济的模式因工业过度扩张、投资失败、银行破产、世界上最高的物价而受到指责。新一代的日本领导人正在试图对官僚机构进行改革，把日本带入真正的民主体制。

德国

普鲁士及其统治阶层‐‐容克，对德国的行政管理体制产生了深刻影响。顺从、高效和勤奋工作，是容克贵族们刻意培养的品质，他们听命于柏林，占据了全部高级文官职位。普鲁士的腓特烈二世于1740年至1786年在位，他强烈偏好高效的行政管理，建立起专门培训文官的学校。1871年德国统一后，普鲁士忠诚于国家和君主的文化渗透到新国家中。短命的魏玛共和国（1919‐1933年）失败的原因之一，就是文官阶层轻视民主。第三帝国出现后，他们马上转而效忠于希特勒。

当代德国政府是典型的联邦制，大部分行政管理职能都集中在州一级。今天的德国文官致力于民主。比如，内务部的一个机构负责与各州协调，推行旨在反对集权主义的教育项目。一般法律教育‐‐在欧洲各国，法学都属于本科教育‐‐使得文官们继承了罗马法的精神，推崇固定的法典法而不是更具弹性的英美普通法（见下章）。

英国

英国和法国不同，它具有地方自治和权力分立的悠久传统。这种行政管理模式源于英美国家对代议制政府的强调，在这种体制下行政机构受到立法机构的控制。在19世纪，地方政府的壮大促进了行政权力的分散，直到20世纪，中央政府才开始介入地方事务。在1854年的诺斯科特－屈维廉改革之前，英国官僚体系中充斥着腐败与裙带关系。官僚机构（如国防委员会）中的职位被公开买卖。到1870年，建立在竞争性考试基础上的功绩制文官制度最终确立。

英国的大臣对议会负责，不过权力实际掌握在较低层次的&ldo;常任秘书&rdo;和部门次官、秘书及助理手里。这样一来，尽管英国和美国具有同样的分权传统，但英国对官僚机构的控制较美国更强。英国文官以其非政治化而感到自豪，他们忠诚地执行任何一个政党当权时的政策。

官僚制的困境

官僚制并不受欢迎。这个词本身包含有轻蔑的色彩。在法国和意大利，对办公桌或柜台另一侧的办事员的憎恶，已成为政治文化的一部分。美国人乐于听到候选人对官僚制的抨击，但是从来没有人能解决这个问题，因为一些基本的规则是必不可少的。即将就职的官僚们，尤其是共和党人，常常发誓要将商业管理的效率带到行政管理中来。结果，却没有人制止华尔街不负责任的借贷和投资。效率、利润和效益这些概念很难引入公共事务之中，社会安全或医疗等项目根本不可能达成这些目标。

在最坏情况下，官僚制会出现&ldo;艾希曼现象&rdo;（eichannis）。这位纳粹官员组织过对犹太人的屠杀行动，但后来却冷静地向以色列法官陈述，说只是在完成自己的工作。纳粹官僚制将人和物等同起来，这并不仅仅限于德国。用一种幽默的说法，官僚制类似于帕金森定律：工作会扩张到占据所有可能的时间。帕金森从来都不认为自己是幽默家，而那些在环境舒适、工作毫无意义、推诿公文的机关中工作过的人，认为他的说法是正确的。

官僚制总是与腐败交织在一起。无论在哪里，只要由官僚负责执行规则，他就会采取有利于朋友或恩人的行动。管制越多，官僚越多，腐败行为也就越多。只有少数具有强烈公共服务精神的国家‐‐比如芬兰、新加坡‐‐能够在行政管理中保持廉洁。绝大多数国家都存在腐败现象，只是程度或轻或重而已。智利是拉美国家中最廉洁的，它的做法是削减公共部门和官僚的数量。由于私营领域的专家只会管理工商业，商业机构有时也就&ldo;控制&rdo;或者是&ldo;同化&rdo;了公共机构。金融领域的巨头们操控着美国证券交易委员会。他们的操纵是引发2008年金融危机的直接原因。值得注意的是，作出这些危险决策的是政治任命的官员而不是常任职业文官。

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