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第31章（第1页）

普京在1998年就曾出任过主管中央与地方政府关系问题的俄罗斯联邦总统办公厅第一副主任，他深知必须以最佳方式处理中央与地方之间的关系，否则难以保持俄罗斯的完整统一。上台后的普京有两种选择：一是对宪法进行修改。但这种办法代价高昂，而且也不能确保成功，联邦委员会和地方立法权力机关未必会同意批准有损于地方主权的修正案；二是像美国一样，废除联邦主体通过的与宪法相抵触的法规，借助形式上属于联邦中央管辖的司法机构的裁决，加强联邦中央的地位。但是，这也需要大量时间，因为在此之前，要先使实际上受到地方当局控制的地方法院保持独立性。

普京经过深思熟虑，在和26名最有影响力的地方领导人会晤后，选择了另外一个最激进，但也见效最快的策略。据称，普京与这26位地方领导人的会晤长达三小时。普京没有给他们任何选择的余地，会晤中不断重复的话是‐‐您是同国家在一起，还是反对国家？当然，没有人敢公开说自己&ldo;反对国家&rdo;。

2000年5月11日，普京行使宪法权力，下令暂停执行与车臣接壤的印古什共和国、巴什科尔托斯坦共和国和与中国接壤的阿穆尔州立法机关通过的法律，并责令其删除与联邦法律不一致之处。

第二天，2000年5月12日，普京签发总统令，宣布将俄罗斯联邦各共和国、边疆区和州按地域组成7个联邦区，原89个联邦主体分别划归这7个联邦区。这7个联邦区分别是：以莫斯科为中心的中央联邦区，以圣彼得堡为中心的西北联邦区，以顿河罗斯托夫为中心的北高加索联邦区，以下诺夫哥罗德为中心的伏尔加河沿岸联邦区，以叶卡捷琳堡为中心的乌拉尔联邦区，以新西伯利亚城为中心的西伯利亚联邦区和以哈巴罗夫斯克为中心的远东联邦区。

随后，普京在每个联邦区任命了一位总统全权代表。几天后普京公布了7大联邦区总统全权代表名单，其中除两人是政治家外，五人是来自军队或国家安全局的将军。原圣彼得堡税务局副局长波尔塔夫琴科被任命为中央联邦区全权代表，他与普京是老相识，普京对他十分信任。派到西北联邦区任全权代表的是国家安全局副局长切尔克索夫将军，他也是普京最信任的人之一，普京的家乡圣彼得堡就在此区。内务部副部长拉特舍夫将军被派到盛产石油、天然气的乌拉尔联邦区，普京希望他管好乌拉尔的自然资源。北高加索联邦区由该军区司令卡赞采夫出任全权代表。此人两次参加车臣战争。伏尔加河沿岸联邦区由原政府总理基里延科出任全权代表，这里是基里延科的家乡，普京给他机会让他实施自己的经济纲领。原独联体事务部长德拉切夫斯基出任西伯利亚联邦区全权代表，而退役将军普利科夫斯基出任远东联邦区全权代表。

每个联邦区的全权代表要使国家元首能在相应的联邦区范围内履行宪法职能，直接隶属于总统并向总统汇报工作。全权代表接受国家元首的任命，任职期限由国家元首决定，但不超过总统任职期限。根据规定，全权代表有4项主要任务和13项职能。4项任务是：第一，在联邦区内组织执行总统确定的国家内外政策基本方针；第二，监督俄罗斯联邦宪法和联邦最高权力机关决议的执行情况；第三，确保总统在联邦区人事任命的执行；第四，定期向总统报告联邦区内国家安全问题、社会经济和政治局势情况。全权代表最重要的职能是协调联邦权力机关的地方机构执行联邦法律、总统命令和政府决议；协调护法机关的工作，评估它们的工作情况，并向总统提出相应的建议；监督遵守俄罗斯联邦宪法以及有关自由和人权的联邦法律；参与联邦主体国家权力机关的工作。其中包括在必要的情况下在州杜马和政府就有关地方和中央利益的问题发表讲话，协商联邦权力机关驻地方代表的主要干部任命，参加拟订地区发展纲领。全权代表无权干预地区首脑的职权，只有法律和赋予他们的权限才是全权代表的工作依据。

普京表示，将幅员辽阔的俄罗斯划分为7个联邦区并且委派专员负责每一个行政区，是为了更好地加强地方和中央政府的联系，这对于横跨‐‐欧亚大陆、涉及11个时区、由89个联邦主体组成的俄罗斯联邦来说尤其必要。而且，这7位全权代表的办公地点将设在俄罗斯联邦安全委员会内，而不是下放到基层政权，以免造成令出不一的不利局面。为了改变从前地区总统代表总是更依靠当地政府而不是总统的现象，普京宣布‐‐这些代表的住房、福利甚至家人的工作问题不再依靠地方解决，而是全部由联邦总统办公室负责。

对普京的行政区划改组行动，地方领导人普遍表示支持。当然，也许是分区政令还没有触及地方势力的实际权力和地位。紧接着，5月17日，普京又发表了《告俄罗斯公民书》，提出了一系列法律草案。

第一，建议修改联邦委员会（议会上院）的组成原则。俄罗斯联邦宪法规定，杜马经选举产生，联邦委员会则由代表权力机关、执行权力机关及立法权力机关的代表组成。这些代表一般都由各地区的行政长官、共和国总统或地区议会领导人担任。对于这一状况，普京认为，这将导致各地行政长官和共和国领导人既是执行权力机关的代表，同时又是联邦委员会成员。那些议员成为自己应当执行的法律的起草者，这违反了权力分开的原则。各地区领导人应当集中精力解决本地区的具体问题，而立法工作则应由其代表负责，但要在常任和专业的基础上进行。于是普京提出联邦委员会议员由地方选派，为长期专职职务，联邦主体的行政长官不再兼任此职。

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